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從長江大保護談環保項目投融資

從長江大保護談環保項目投融資

發布日期:2019-09-02 作者:劉世堅 點擊:

“長江大保護”是近幾年的政策熱點,從中央到地方的各類文件層出不窮,且逐漸自成體系。越來越多的央企、地方國企和金融機構已經停止觀望,紛紛進場追逐這個領域的項目機會。但在金融風險防控日益趨緊,地方政府控債與化債壓力山大的后PPP時代,此類項目不容回避的核心問題,仍然在于投融資模式及其回報機制的選擇與創新。如何在這方面取得突破并實現可持續平衡,或是“長江大保護”這篇重要命題作文的文眼所在。

一、相關政策法規分析

縱觀2016年以來的相關政策及規范性文件,“長江大保護”的政策基調可以從宏觀、中觀和微觀三個層面予以觀察。

宏觀層面,“共抓大保護、不搞大開發”既是戰略方向,也是紅線范圍,更是后續系列政策法規的主導性綱領。中觀層面,“政策扶持、資金支持、生態補償、多元投入”是較為明確的政策主線,體現于各部委的規范性文件之中,并呈現出持續深化、具化的趨勢。微觀層面,“政策紅利、投融資模式、地方債防控”則是項目實施主體和投融資機構需要重點關注的三個維度。

以下對部分重要政策性文件的關鍵內容予以列舉和分析:

1、《長江經濟帶發展規劃綱要》,2016年9月正式印發。

建立長江生態保護補償機制。通過生態補償機制等方式,激發沿江省市保護生態環境的內在動力。依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設,實行分類分級的補償政策。按照"誰受益、誰補償"的原則,探索上中下游開發地區、受益地區與生態保護地區進行橫向生態補償。

加快完善投融資體制。推動政府和社會資本合作(PPP)建設基礎設施、公用事業等領域項目。鼓勵地方研究設立長江經濟帶產業投資基金和創業投資基金,鼓勵保險等資金進入具有穩定收益的投資領域。鼓勵跨省區共同發起設立城際鐵路、環境治理等投資基金,按照市場規則規范化運作。

——該綱要由中共中央政治局會議2016年3月審議通過,明確提及生態補償機制,明確提及PPP。三年過去了,PPP可能不再是環保類項目投融資模式的最佳選擇,但“生態補償機制”的提法越來越多地為各個層級的政策制定者所接受并采用。

2、《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》(財預〔2018〕19號),2018年2月13日發布。

中央財政加強長江流域生態補償與保護制度設計,完善轉移支付辦法,加大支持力度,建立健全激勵引導機制。

地方政府采取有效措施,積極推動建立相鄰省份及省內長江流域生態補償與保護的長效機制。

——此意見明確央地權責,期待在生態補償機制的設立和運行層面形成合力,推動“誰受益、誰補償”的EOD理念落到實處,從政策到市場,實現環保項目“溢價回收”的長效機制。

3、生態環境部關于印發《長江保護修復攻堅戰行動計劃》的通知,2019年1月21日印發。

完善政策法規標準。強化長江保護法律保障。推動制定出臺長江保護法(長江保護法已納入2019年全國人大常委會立法工作計劃)。

拓寬投融資渠道。各級財政支出要...增加中央水污染防治專項投入。采取多種方式拓寬融資渠道,鼓勵、引導和吸引政府與社會資本合作(PPP)項目參與長江生態環境保護修復。完善資源環境價格收費政策,探索將生態環境成本納入經濟運行成本,逐步建立完善污水垃圾處理收費制度,城鎮污水處理收費標準原則上應補償到污水處理和污泥處置設施正常運營并合理盈利。

完善流域生態補償。健全長江流域生態補償機制,深入實施長江經濟帶生態保護修復獎勵政策,進一步加大中央財政支持長江經濟帶及源頭地區生態補償資金投入,推進沿江11省市實施市場化、多元化的橫向生態補償。實行國家重點生態功能區轉移支付資金與補償地區生態環境保護績效掛鉤。沿江11省市加快建立行政區域內與水生態環境質量掛鉤的財政資金獎懲機制。

——“長江保護法”箭在弦上,呼之欲出。生態補償機制逐步落到實處。此二者為環保類項目投融資的重大利好,值得期待。

4、《長江經濟帶綠色發展專項中央預算內投資管理暫行辦法》(發改基礎規〔2019〕738號),2019年4月21日發布。

支持范圍

專項支持范圍覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南等11省市,原則上僅支持中西部8省市。投資補助資金應用于計劃新開工或續建項目,不得用于已完工項目。

①生態環境突出問題整改項目

②長江生態環境污染治理“4+1”工程項目

③綠色發展示范工程

④長江干支流水生態環境監測項目

⑤沿江黑臭水體整治項目

⑥綠色交通項目

基本條件

申請本專項中央預算內投資應符合以下基本條件:

(一)符合本專項規定的資金支持方向和申請程序的項目;

(二)未獲得國家發改委其他專項中央預算內投資以及其他中央資金支持的項目;

(三)納入重大建設項目庫和三年滾動投資計劃,并通過投資項目在線審批監管平臺完成審批、核準、備案的項目;

(四)已落實建設資金和項目用地、具備開工建設條件、能夠形成當年投資的項目;

(五)具備有效監管措施保障。

報送的投資計劃符合地方財政承受能力和政府投資能力,不會造成地方政府隱性債務,沿江省市應合理確定地方政府建設投資任務和項目,嚴控債務高風險地區政府建設投資規模。

——此為政策扶持的直接體現,應當引起地方政府和投資人的充分重視和積極響應,著重加強對此類扶持政策的研究和應用。在實務層面,地方政府出于各種原因,對此類資金的申請和使用未必積極主動,但是對于社會投資人而言,還是非常值得爭取的項目資金來源,應盡可能將之納入相關項目合作的邊界條件范圍之內。

5、《財政部關于下達2019年度水污染防治資金預算的通知》(財資環〔2019〕7號),2019年7月8日發布。

長江經濟帶生態保護修復獎勵資金實行“先預撥、后清算”的辦法...政策范圍內省份要統籌謀劃長江流域治理與保護,多渠道籌集資金,扎實推動相關工作,確保如期完成《長江經濟帶發展規劃綱要》和《水污染防治行動計劃》確定的治理任務,加快推進形成長江大保護格局。

2019年流域橫向生態保護補償機制獎勵納入本專項資金安排。

——如期完成治理任務的壓力不小,多方加持和背書的力度、深度和廣度可期。視具體情況不同,各類投融資主體和各種投融資模式都有機會,合法合規、融資到位和項目落地是最重要的衡量標尺。

從地方政府的反應來看,湖北應該是啟動較早的省市之一,對包括上述文件在內的中央政策頗有呼應。其他沿江省份從去年開始也都紛紛采取行動,此處不贅。

二、環保類項目的主要特點

從投融資的視角來看,環保類項目的特點主要體現在以下幾個方面:

1、項目適用范圍和發展方向

既涵蓋傳統的市政環保項目,也包括與生態環境相關的綜合治理類項目,如流域治理、河道整治、土壤修復、空氣監測和治理、農村環境治理等。以近幾年的政策、市場、產業環境及其演化趨勢看,生態環境綜合治理類項目在一定程度上代表著中國環保產業的發展方向,可以視之為新興環保項目,發展潛力和投資需求巨大,投資、融資和運營的難度也相當之高,應屬長江大保護領域的主要攻堅陣地。

2、項目的公益屬性和必要的外部支持

環保項目的公益性或準公益性顯著,項目產出的受益群體不固定,而且相對抽象,不易界定并引為向其收取費用或尋求補償的依據。相應的,項目的直接收益無法覆蓋自身成本,屬于典型的公共服務類項目,需要有強大、持續和穩定的外部支持,特別是政府的支持與背書,否則難以為繼。

“兩山論”可以視為此類項目的最新緣起,也給予其強力背書。在2018年5月舉行的全國生態環境保護大會上,習總書記進一步強調“要提高環境治理水平。要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目”,直接為環保項目投融資點題。

3、項目界面和協同要求

新興的環保類項目需要控制和治理的點源往往處于分散狀態,不能簡單遵循單體項目的慣例,采取“由點及面”的處理方式,而通常需要點、線、面三者協同進行,項目的開放性、綜合性、復雜性和長期性都不容低估,長江大保護項目尤甚。在這一領域內,“一刀切”和“一錘子買賣”的思路和做法行不通,過去幾年大行其道的名“PPP”實“工程承包”的模式也已逐漸式微,合規層面障礙重重,金融機構基本上不再買賬,相關參與各方都需要做好打持久戰和運營戰的準備。

4、項目收益來源單一且缺乏可持續性

如前所述,環保類項目的公益屬性很強,商業屬性偏弱。盡管項目的前期投入和運維成本不低,有的本來就是資金和技術密集型,但項目能夠形成的可變現的固定資產卻十分有限,項目運營所能帶來的經營性收入很少,更多體現為生態環境改善之后所產生的外部性效應。如何實現外部效應的內部化,合理取得溢價回收,保障項目的可持續運作,而非片面依賴地方政府一年一度的預算安排,是此類項目必須面對的核心問題。“長江大保護”的相關政策文件中反復提到的“生態補償機制”,其實正是溢價回收機制的表現形式之一,也是為環保類項目收益合理開源的關鍵舉措。不過在暫時沒有高位階法律保駕護航的情況下,此類機制的設計和運行一方面需要解決好央地、部際及區域之間的協調問題,另一方面更需要將其融入具體的項目投融資模式及實施路徑當中,服務于各方共識及利益平衡,否則也非長久之計。

5、項目可行性和投融資路徑選擇

環保類項目涉及面廣,資金需求大,且周期較長,社會效益較好而經濟收益偏低,在項目可行性方面對任何地方政府、投資人或金融機構而言都是極大的挑戰。取道特許經營、PPP、ABO或其他接地氣的投融資模式,從資金、技術和管理等方面向戰略或財務投資人借力,是政府直接投資或平臺公司投資的傳統路徑之外的較為現實的選擇。對此,“長江大保護“的系列政策文件中多有著墨,反映出決策層較為明確且一貫的思路。

三、環保類項目投融資模式的困局

在我國當前的政策法律框架之下,環保項目投融資面臨較為明顯的困境。

其一,政策導向高大上,但缺乏官方認可的主流理論加持,政策與市場之間存在較為明顯的脫節。

與絕大部分基礎設施項目相似,我國的環保類項目始終徘徊于政府直接投資、平臺公司投資等傳統投融資路徑,以“或取或付”(Take or Pay)、最低需求保障機制為代表的創新亦無法照搬到大量新型的環保類項目之中,而在政府付費或補貼的資金來源拓展層面則一直缺乏有效突破,在PPP之后暫時還未找到可用于制度性改革或創新依據的主流理論,一些過渡性的安排(如此前業內熱議的“F+EPC”)難以獲得政策端和市場端的雙重認可,相關政策環境具有比較強的不可預期性。舉例而言,即便是對“或取或付”這樣一些通過多年努力達成的基本共識,目前也開始受到新的挑戰和質疑,將水務項目中的“基本水量”定性為固定回報的聲音時高時低,不絕于耳。

其二,政策目標簡單明了,但是牽涉范圍偏大,戰線偏長,社會公共利益保障與各方利益訴求之間的平衡不易。

環保類項目的公益屬性強,目標明確,但牽涉的范圍大,戰線長,對于部門協同、區域協同、政策協同和利益協同的要求很高,各方利益訴求之間,及其與社會公共利益保障之間的平衡難以把握,綜合治理類項目尤其如此。加之包括特許經營、PPP在內的投融資模式本身固有的與我國現行法律法規之間的沖突,使得此類項目推進起來缺乏有效的辦法和路徑。

其三,項目投融資規模、風險和收益不成正比,戰略或財務投資人參與的積極性調動不易。

如前所述,環保類項目雖然投資巨大,但是大多難以形成可直接變現的固定資產,且后期運營維護成本高昂,回報路徑單一,嚴重依賴地方政府信用。倘若沒有合理的項目資金自平衡機制,必然會給地方政府、投資人和金融機構等項目參與各方帶來長期沉重負擔,最終還得由當地政府和民眾買單。各方參與此類項目投資、融資或運營的動力均明顯不足。

綜上可見環保類項目投融資之難。即便業內能夠盡快達成共識,建立有利于政策創新的理論基礎并推而廣之,接下來就要面對和解決各方協同及合規沖突的難題,最后還需要找到可為市場接受的項目投資、融資和持續運營的交易結構,并確保合法合規,符合社會公共利益,而回報還不能過高。如此重任,倘若沒有適當的政策、行政及經濟資源加持,僅僅依賴地方政府、平臺公司或部分重量級央企,恐怕也難以完全勝任。在這方面,借鑒過往特許經營和PPP模式推行的經驗和教訓(參考閱讀:基礎設施投融資模式新探之二——PPP的三條超車道),實事求是,循序漸進,抵制推到一切之后重建完美新世界的誘惑,還是很有一些現實意義的。

四、環保項目投融資的突圍方向

結合“長江大保護”系列文件所透露出來的政策信號與趨勢,以及環保類項目投融資的主要特點與難點,目前可以看到的突圍方向還是比較清晰的。之前我們從宏觀層面探討過由“利益交集、存量歸集和資金收集”三個維度展開突圍(參考閱讀:基礎設施投融資模式新探之三——從存量中突圍),和當前的政策導向基本吻合:

1.png

以下從中央部委、地方政府和投資人等不同角度,對環保項目的突圍方向予以進一步分析。

首先,作為游戲規則的制定者,相關主管部委在頂層設計方面的思路已經比較清晰。簡而言之,一要靠政策,從資金層面給予直接補助和扶持;二要靠機制,大力推動生態補償和保護機制的設立和實施;三要靠市場,繼續推行包括PPP在內的多元化投融資模式;四要推立法,盡早以高位階的游戲規則凝聚業內共識,控制規范性文件的試錯時間和成本。

不過,從投融資的基本邏輯來看(參考閱讀:基礎設施投融資模式新探之一——邏輯與出路),為確保環保項目的長治久安,溢價回收機制必不可少,而且不宜局限于生態補償一隅。更多外部資源(如土地、稅收、國資管理、扶貧、舊改、城市更新、綠色金融等等)的有效組合與配置,以及相關部委之間的政策與法規協調,都應該納入上述政策、機制、市場和立法的綜合考量。

其次,作為項目規劃和策劃的操盤手,地方政府除了響應中央政策導向,相應打造適合環保項目投融資的政策環境之外,還應因時因地因項目制宜,著重從以下兩個方面實現自我賦能。

其一,從投融資規劃和項目組合策劃入手,及早整合與當地項目(應不限于環保項目本身)有關的各方資源,包括規劃、設計、咨詢、投資、金融和政策資源,以從多方共贏的角度尋求確立相對最優的項目投融資模式和交易結構。“一個部門、一個項目、一套模式”的單兵突進,并不一定就不能落地項目,但多半勉為其難。

其二,善用政策紅利。在做好政策研究的前提下,靈活運用各項可以直接或間接用于環保項目的優惠政策(如土地、混改、扶貧、舊改、城市更新、綠色金融、REITs等等),或直接向上爭取專項資金、投資補助或貸款貼息,減輕當期財政壓力,撬動更多金融資源的介入。從實際情況看,地方政府在這方面做得并不好,專業性、積極性和及時性都存在問題,改進空間很大。

最后,作為項目的具體執行者,投資人(和金融機構)也有一些短板要補,特別在“長江大保護”這個嶄新的領域,就更是如此。

其一,做好最新政策法規的研究和預判,并以此為基礎,積極參與地方政策、投融資規劃和項目策劃方案的制定工作,從信息對稱、風險共擔、多方共贏的角度為游戲規則的優化提供助力,而不能幻想一切都由地方政府和咨詢機構代勞,投資人只管坐享其成的美事。拋開項目可能附帶的各種利益糾葛不談,僅就投融資模式設計、金融資源的匹配和交易結構的搭建而言,專業、適格而且還愿意為投資人及金融機構換位思考的地方政府和咨詢機構又有多少呢?

其二,配合“長江大保護”政策倡導的政府和社會資本合作方向,以實踐引導投融資模式的創新。在這方面,通過不同類型的項目組合或拆分(“環保+”),及其各自附帶的優惠政策的綜合運用,可以有效規避目前的一些法律沖突及合規障礙(如土地、政府性基金收入、財承、地方債務防控等)。

其三,夯實具體項目工作。盡職調查、投標準備與合同談判不能走過場,不宜在不同類型的環保項目中盲目照搬PPP的交易架構和合同文本。上述政策研究和投融資模式創新的工作成果,均需在具體的項目實施過程當中加以體現與融合。

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