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水環境綜合治理付費模式推演

水環境綜合治理付費模式推演

發布日期:2019-02-14 作者:建筑雜志社 李艷茹 薛濤 點擊:

由于缺乏經營性,水環境綜合治理中的融資問題顯得尤為迫切。同時,水環境治理又是超大金額PPP項目的聚集地,項目規模動輒幾十億甚至過百億。如此大的市場空間,僅靠地方政府財力遠遠不夠,“錢從哪兒來”的問題受到廣泛重視。現階段水環境治理PPP項目大多采用政府付費或可行性缺口補助方式,僅少數項目涉及使用者付費。本文主要探討水環境項目中涉及到的“使用者付費”和“污染者付費”。


一政策背景


2015年4月2日,國務院發布《水污染防治行動計劃》,確定“到2020年,全國水環境質量得到階段性改善,污染嚴重水體較大幅度減少,飲用水安全保障水平持續提升,地下水超采得到嚴格控制,地下水污染加劇趨勢得到初步遏制”等工作目標。之后幾年,《城市黑臭水體整治工作指南》《城市黑臭水體治理攻堅戰實施方案》等文件下發,水環境治理被提到重要高度。


作為一種公共物品,環境污染通常具有負外部性,排放者易于逃避責任。該特性在水、氣、土壤的污染中具有典型特征。如向其征收一定的污染費用,則可將污染環境的成本反應在排污者的私人成本中,這被稱為外部成本的內部化。提高的內部成本將影響污染者的行為決策,促使其減少排污并提高效率,最終使總經濟體達到環境資源的有效配置。


同樣,環境治理具有較強的正外部性,整體效用難以完全內化在市場機制中,單純依靠市場將造成供給不足的情況;同時,若在公有化的范疇內,政府資金預算會約束限制投融資空間,且政府部門在投資運營管理上不具備比較優勢。因此,在PPP模式興起后,被廣泛用于公共服務領域。其中,水環境綜合治理PPP項目是較為特殊的一類。尤其是不含污水廠的水環境治理,屬非特許經營的政府購買型PPP(PFI),經營和運營屬性弱,是當前PPP爭議和整頓的重災區。


顯而易見,由于缺乏經營性,水環境綜合治理中的融資問題顯得尤為迫切。同時,水環境治理又是超大金額PPP項目的聚集地,項目規模動輒幾十億甚至過百億元。生態環境部水環境管理司司長張波表示,“城市黑臭水體整治涉及市場投資空間上萬億元,單靠各地財政投入遠遠不夠,也是擔不起來的。甚至一些經濟發達城市,其財政也不足以支持黑臭水體整治。”他以污水管網所需資金為例算了一筆賬:現在全國供水管道長約100多萬公里,而污水管道長僅60多萬公里,相差40萬公里。一般而言,供水、排污管道長度不應差太多。現按每公里污水管道平均大概需要300萬元計算,30~40萬公里長度就需投資一萬億元左右。如此大的市場空間,僅靠地方政府財力遠遠不夠。


二錢從哪里來?


“污染者付費原則”(Polluter Pays Principle)是經濟合作與發展組織(OECD)于1970年代提出的概念,即要求所有的污染者都必須為其造成的污染直接或者間接地支付費用。根據污染者付費原則,同時衍生出了“受益者付費原則”(Beneficiary Pays Principle)和“使用者付費”(User Pays Principle)。借鑒這些原則,我國相繼開展了排污收費政策、水權交易、生態補償、環保稅等環境經濟政策手段的實踐,在水環境領域的應用也頗為廣泛,取得了一定的成效和進展。


水環境治理PPP運作過程中,根據項目的經營屬性,可通過政府付費、使用者付費、可行性缺口補助實現項目經濟收益和社會資本合理的投資回報。基于項目合作范圍主要是截污工程、河道治理、景觀綠化、水利工程及配套文旅產業運營等,比較缺乏受益者付費基礎,因此現階段水環境治理PPP項目大多采用政府付費或可行性缺口補助方式,僅少數項目涉及使用者付費。


使用者付費


由于水環境綜合治理的前述特征,此前行業大多知名水環境項目的回報方式多為“政府付費”。經過幾年發展,在項目設計、渠道創新等方面有所改進,出現了不少“使用者付費+可行性缺口補助”的水環境項目。


對于“使用者付費+可行性缺口補助”的項目,在項目運營補貼期間,政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括:社會資本方承擔的年均建設成本(折算成各年度現值)、年度運營成本和合理利潤,再減去每年使用者付費的數額。


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從上述計算公式可知,“使用者付費”部分,在近期不少項目中逐漸有所體現并得以豐富。如:在通州區北運河流域(通州段)水環境治理和生態建設項目中,使用者付費的收入來源包括:水利建設集錦、文旅產業運營;在濟南高新區創新谷片區河道治理及市政配套PPP項目中,預期使用者付費來源包括:水環境子項、河道水面承包租賃、中水處理站子項、停車場子項;在鐵漢生態中標28億元古黃河環境修復及中低產田改造PPP項目中,使用者付費主要包括農業種植、景區門票、酒店住宿等。


這些收入項一定程度上減輕了當地政府財政壓力。但這部分利潤也非常有限,與其依賴財政支付的比例相比,幾乎是九牛一毛。如在寶豐縣湛河源綜合治理項目中標結果的主要中標條件中可以看到,運營成本為13245.45萬元 ,而使用者付費(按運營期第一年計算)僅為20.56萬元。而且當前水環境項目中的經營性開發項目本身與環保相關度較低,可以輕松分離、單獨建項進行商業運營或者實施特許經營,所以在實際操作中,尤其是在大體量的環境治理方面,尚未明顯改變現狀。


此外,政府在PPP項目中要求打捆有些“商業經營性”資產(如分享河道景觀改善后收益的收費公園、餐廳甚至商業地產開發等),可能會讓不少不具備這類能力的社會資本猶豫不決。原因是政府對這部分商業運作的空間的估計往往比社會資本樂觀得多,而由此導致政府付費部分的預期無法統一。而且,水環境綜合治理難度大、專業度高,經營餐館這種能力是否會干擾專業運營商還未可知。


污染者付費


2018年7月,國家發改委《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》下發,讓環保領域價格機制調整成為熱點。文件明確提出“堅持污染者付費”“探索建立污水處理農戶付費制度”。并指出“在污染者付費實施無法推行的情況下,構建合理的項目回報機制”。當前,按照綠色價格機制意見的精神,各個領域及地方正在摸索落地渠道,但距離落實還有不短的路程。


在含污水處理廠的水環境項目中,與污水處理相關的收入為向居民及企業收取的污染者付費。這一項費用是當前我國污染者付費中繳納收取機制相對完善的類別,但與運營成本之間還存在較大缺口,需依靠中央財政及地方財政補貼。根據《給水排水》雜志2015年第5期刊發的《基于全國227個樣本的城鎮污水處理廠治理全成本分析》,選取全國227座污水處理廠為樣本,通過計算,單位治理全成本在1.01~6.97元/m3,平均治理成本是2.73元/m3,平均建設成本為1.70元/m3,平均運行成本1.03元/m3。運行成本與當前大多城市0.95元/m3的污水處理費標準形成對比。


對于未進入市政污水處理系統的排放,當前主要依靠環保稅來實現污染者付費。環保稅以此前排污費收費標準為基礎,沿用了此前的污染物當量值表,設置環境保護稅的稅額標準。其中,水污染物稅額為每污染當量1.4元。


此外,為了調動地方的積極性,促進地方在環保方面的投入,環保稅征收之后,全部歸地方所有,中央不再參與分成,這意味著環保的主要事權在地方。此前的排污費是專款專用,轉化為環保稅、納入一般財政收入后,這筆錢如何更多地投入到污染治理當中并產生效果,目前還沒有相關信息,值得期待。


同時,排污費改環保稅后,也由此引發了新的問題:由于環保稅的征收及使用與環保部門收成無關,一定程度上影響了環保部門的積極性;而稅務部門對于環境監管不夠熟悉,二者之間如何形成更好的互動,以保證環境監管、環保稅使用的效用進一步提高,成為需要考量的重要命題。


三國外水環境治理中的經濟來源分析


水環境治理需求及其帶來的經濟討論,不僅是我國所遇到的問題。在一些西方國家已有的治理案例中,可以看到不同的水環境治理經費渠道,包括向居民收費、主體上市融資等,對我國相關問題的解決具有借鑒意義。


美國公民收費


根據美國2016財年的收費標準,自來水每噸約1.2美元,污水處理費每噸2美元,此外還收取不透水面積費和雨水費,不透水面積費的收取標準為每個居住單元當量(92㎡不透水面積)每月收取20.30美元,雨水費收取標準為每個居住單元當量(92㎡不透水面積)每月收取2.67美元。根據這個收費辦法,華盛頓特區的居民,平均每月需要繳納的雨水費、污水費、供水費等總計96.53美元,比前一財年增長11.36美元。


值得一提的是,國內備受關注的海綿城市建設項目,在美國的收費表中已經存在了部分收費的品目。該項做法為美國城市水環境建設提供了資金來源。


德國萊茵河治理


德國花了30多年的時間和精力終于讓萊茵河污水變清。在治理費用方面,德國最早提出“誰污染誰買單”的主張,充分運用經濟手段來保證環保法規的法律效力。因為對于流域管理中的外部不經濟問題,法律化的經濟手段最為有效。德國在1976年制定了《污水收費法》, 向排污者征收污水費,對排污企業征收生態保護稅,用以建設污水處理工程。同時,相關法規令污染企業無法獲得銀行貸款,企業聲譽和形象也會受到影響,這就促使企業不得不重視環境利益。德國的“污染者付費”及“生態保護費”的做法,在我國也初見雛形,推行力度及后續效果值得期待。


英國泰晤士河治理


從1858年起,泰晤士河前后進行了150年治理,耗資巨大,治理費用約為300~380億英鎊。泰晤士河的治理資金主要來自兩方面:一是供水收費;二是上市公司股票及市場集資、融資等。


1974年,包括泰晤士水務局在內的10個流域水務局建立。1989年,這10個流域水務局轉化而來的10家新公司的股票開始在倫敦股票交易所上市,以每股1英鎊的價格發售。以泰晤士河水務局為例,它當時的服務范圍主要是泰晤士河流域的13000km2,擁有740萬供水用戶和1200萬污水處理用戶,日供水量290萬m3,日污水處理量420萬m3。1999~2000年,該公司收取的戶年均水費為188英鎊,年收入為14億英鎊,稅前利潤為4.2億英鎊,經營情況相當不錯。泰晤士河治理的資金籌集方法與英國成熟的債券市場分不開。


英國美士布陸公園治理


根據南水北調與水利科技的報道,英國投入 460 萬歐元對美士布陸(Mayesbrook)公園環境進行了修復。 經過測算,在40年內,英國從醫療、娛樂和旅游方面受益約3000萬歐元。2017年,根據國際研究機構的一份報告,美士布陸公園所在的倫敦四區的購房均價處于較高水平。


當前我國水環境治理取得了較大成績,但是也面臨嚴峻的挑戰,如城市水環境和老百姓的期望之間尚有差距,部分地級城市資金、人才包括認識還不夠到位,治理壓力較大等。由于水環境綜合治理這類PPP2.0項目的復雜性,很多之前的習慣路徑已經被顛覆。如何在邊界模糊、技術復雜、維護難度大、融資需求高、可運營的傳統資產占比極低的項目背景下,開發出適合自己的模式?政府、企業都面臨很多挑戰。對于社會資本而言,最根本性的問題還是在于付費模式和保障。


當前,對于水環境治理及付費的模式還在不斷推進演化,如探索可用性付費捆綁績效、綠色金融等,采用各種手段使水環境綜合治理的落地運營更加有跡可循。如何找到將綠水青山變成金山銀山的合理路徑,或將是近期水環境治理領域值得重點探討的問題。

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