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特別排放限值的“前世今生”

特別排放限值的“前世今生”

發布日期:2018-08-20 作者: 點擊:

2018年1月15日,為了貫徹落實黨的十九大關于“打贏藍天保衛戰”、“提高污染排放標準”的要求,原環境保護部發布《關于京津冀大氣污染傳輸通道城市執行大氣污染物特別排放限值的公告》(環境保護部公告 公告 2018年 第9號),對京津冀大氣污染傳輸通道城市執行大氣污染物特別排放限值(2+26城市)。


印象中,這是環境保第3次發布公告,要求相關區域執行特別排放限值。在此之后,部分地方政府“積極響應”,主動加碼,把執行特別排放限值的范圍進一步擴大,如山西省明確將執行特別排放限值的范圍擴大至全省[1]。


時至今日,大家對特別排放限值已經不再陌生。特別排放限值的“特別”之處,不僅在于其標準值更嚴格,更重要的是,特別排放限值的執行地域,一般是指“在國土開發密度已經較高、環境承載能力開始減弱, 或環境容量較小、生態環境脆弱, 容易發生嚴重環境污染問題而需要采取特別保護措施的地區[2]”。


執行嚴格的標準當然是好事,但是脫離經濟技術談環保,是不切合實際的。經查閱相關資料,本文試圖搞清楚特別排放限值的“前世今生”,并對特備排放限值執行過程中的一些問題提出思考。


最先執行特別排放限值的,是水污染物排放標準。


從“九五”開始,太湖就是國家重點治理湖泊,迄今經歷了二十多年治理,耗費了巨額資金。2006年,我國湖泊水環境治理最大規模的科研課題——“863計劃”太湖治污研究課題通過國家驗收,課題總投資為2.1億元。由此可見,國家對于太湖的水污染治理已經下了大決心和大力氣[3]。


2007年5月,太湖藍藻大規模暴發,無錫市水源地水質遭受嚴重污染,由此而發生的供水危機給人民群眾生活帶來很大影響[4]。


國務院先后兩次在無錫召開座談會,對太湖及“三河三湖”污染治理工作進行了全面部署。2007年6月30日,溫家寶總理在太湖、巢湖、滇池污染防治座談會上發表的講話《堅持高標準嚴要求一定把“三湖”治理好》提到:“提高環保標準,從根本上解決影響湖體水質的各種問題”[5]。


這可以看做是特別排放限值制定的國家層面的指導思想。


而特別排放限值的制定原則,根據《中國經營報》的報道,是依據2007 年國家環保總局發布的第17 號公告——關于發布《加強國家污染物排放標準制修訂工作的指導意見》的公告。


環保部標準司一位人士介紹:“總體的原則是根據國內的實際情況和環境管理的需要,在一些污染特別嚴重的地區,標準會非常嚴格”[6]。


翻閱《制漿造紙工業水污染物排放標準(征求意見稿)編制說明》,明確提到:“落實溫家寶總理在“三湖”治理工作座談會的精神,依據《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》,與國家主體功能區劃方案相銜接,對環境容量較小、生態環境脆弱、容易發生嚴重環境污染的地區必須區別對待,提出更加嚴格的污染控制要求,實施特別保護[7]”。


這可以認為,國家標準中第一次在制定的時候,通過設定特別排放限值,生態敏感區域執行更嚴格的標準。


2008年7月2日,原環境保護部發布《關于太湖流域執行國家排放標準水污染物特別排放限值時間的公告》(環境保護部公告 2008年 第28號),正式確定太湖流域水污染物排放標準執行特別排放限值的時間及執行特別排放限值的行業。


2008年7月3日,環境保護部又發布公告,明確了太湖流域執行特別排放限值的地域范圍,主要涉及江蘇省、浙江省和上海市的部分地區。至此,特別排放限值走入了大眾的視線。


當時,很多媒體都做了相關報道。《中國紡織報》提到,特別排放限值嚴于發達國家,由此可見特別排放限值的嚴格程度。特別排放限值的執行,提高了相關行業的環境準入門檻,將使一些以前主要靠犧牲環境來獲得競爭優勢的落后企業面臨淘汰出局的危機,同時迫使生存下去的企業必須采用更先進的工藝、更清潔的生產技術和更有效的污染治理措施,切實削減污染物排放[8]。


霧霾天氣的出現,倒逼了大氣污染物特別排放限值的執行。


2010年5月11日,環境保護部等九部委發文《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提到:“近年來,我國一些地區酸雨、灰霾和光化學煙霧等區域性大氣污染問題日益突出”,“國內外的成功經驗表明,解決區域大氣污染問題,必須盡早采取區域聯防聯控措施”[9]。


該文明確提出,制定并實施重點區域內重點行業的大氣污染物特別排放限值。2012年9月27日,國務院發文《國務院關于重點區域大氣污染防治“十二五”規劃的批復》(國函〔2012〕146號),批復同意實施《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》,強調“重點控制區內新建火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等重污染項目與工業鍋爐必須滿足大氣污染物排放標準中特別排放限值要求,火電項目實施時間與規劃發布時間同步,其他行業實施時間與排放標準發布時間同步”。


根據《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》的要求,環境保護部發布公告《關于執行大氣污染物特別排放限值的公告》(環境保護部 公告 2013年 第14號),規定了六大行業和燃煤鍋爐執行大氣污染物特別排放限值的詳細要求。這是環境保護部第2次發布公告要求執行特別排放限值。


對于此次執行特別排放限值的公告,原環境保護部做了詳細解讀:《設置特別排放限值是保護環境的重要抓手》————環境保護部解讀新發布的大氣污染物特別排放限值[10]。


隨著大氣污染物聯防聯控的深入推進,原環境保護部印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》,確定京津冀大氣污染傳輸通道,提出“2+26”城市的概念。


隨后,針對“2+26”城市,環境保護部進行了大量的聯防聯控工作,其中一項內容就是規定京津冀大氣污染傳輸通道城市執行大氣污染物特別排放限值(環境保護部 公告 2018年 第9號)。


2017-2018年,很多地方政府也都發布了執行特別排放限值的公告,執行嚴格的排放標準好像成了常態。甚至,黑龍江省主動請示環境保護部,要求對哈爾濱執行大氣污染物特別排放限值。


上文以提到,環境保護離不開經濟的發展,特別排放限值的執行,似乎說明中國目前的經濟已經發展到一定程度了。執行特別排放限值,等于是倒逼企業投入更多的資金用于設備升級改造、加大污染的治理力度。


但是,要求企業執行特別排放限值,必須是一個嚴謹的過程,畢竟是需要企業直接投入的。縱觀目前執行特別排放限值的省份,本人覺得以下幾個方面的問題值得注意。


01執行特別排放限值的發文程序問題


排放標準明確寫道:執行污染物特別排放限值的地域范圍、時間,由國務院環境保護主管部門或省級人民政府規定。這說明,有權規定執行特別排放限值的部門為環境保或者省級政府。


而現實的情況是,多數地方發布的執行特別排放限值的規定,是由省級環保部門發文,當然是“經省人民政府同意”。這樣也說得過去,但是個別省的特別排放限值,直接由省級環保部門發文,無“經省人民政府同意”字眼,此舉不妥。


其實環境保護部的態度是比較明確的,執行特別排放限值應該由省級人民政府公告執行。如環境保護部在《關于哈爾濱市執行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關問題的復函》(環辦大氣函[2017]1519號)明確指出:“建議由黑龍江省人民政府公告執行”。


然而,黑龍江省環保廳卻“根據《關于哈爾濱市執行火電廠和鍋爐大氣污染物特別排放限值有關問題的復函》的要求”,由省環保廳直接發文。


為什么執行特別排放限值要由省政府發文?本人認為,特別排放限值在現有排放標準的基礎上,對企業提出了更高的要求,涉及到大量資金的投入,由政府來規定,更嚴肅,代表的是人民政府。


而且,特別排放限值實際上是針對流域性、區域性的問題的,省級人民政府須統籌考慮各方面的因素,來制定相關政策。雖然由省級環保部門發文一樣要報批省級政府同意,但是政府發文和部門發文還是有區別的。盡管環保部門是政府的組成部門,但是畢竟部門不能等同于政府。


02執行特別排放限值的依據問題


可以發現,環境保護部發布執行特別排放限值都是有依據的,如《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、黨的十九大關于“打贏藍天保衛戰”“提高污染排放標準”的要求等。


而個別省級環保部門要求執行特別排放限值,有時候僅僅依據某行動計劃中或者某整治方案中的相應表述。這是不符合要求的,特別排放限值的執行,必須要以環境保護部或者省級人民政府的具體公告為準。


因為執行特別排放限值涉及到執行的時間、地域范圍、執行的標準等問題,必須有詳細的規定。特別針對現有企業,是否執行特別排放限值,哪些因子需要執行,提標改造的期限都需要慎重考慮。


《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》對于執行特別排放限值已有相關規定,但是那僅僅是要求政府部門去做的事情,即政府部門據此發文規定執行特別排放限值的詳細事宜,因此環境保護部2013年據此發布執行特別排放限值的公告。


03特別排放限值的標準值問題


特別排放限值,意味著比一般標準值要嚴格。而有些時候,這個標準值有太嚴格了,嚴格得有些不合邏輯。


如《電鍍水污染物排放標準》(DB 44/1597-2015)規定的特別排放限值,總銅為0.3mg/L,而地表水Ⅱ類水的標準限值為1.0mg/L。


這意味著,執行該標準規定的特別排放限值,企業使用地表水Ⅱ類水,即使不經生產工序直接排出廠區,總銅也已經超標了。


類似的情況出現于《紡織染整工業水污染物排放標準》中的苯胺類和六價鉻,但是該標準暫緩實施了相關內容。


04 特別排放限值實施后配套政策問題


特別排放限值實施后,很多標準的顆粒物都較低,如水泥制造顆粒物限值為10mg/m3,屬于低濃度顆粒物,應該采用《固定污染源廢氣 低濃度顆粒物的測定 重量法》(HJ 836-2017)。而現實情況是,該標準2017年12月29日才發布。


此外,特別排放限值涉及到企業升級改造,留給企業提標的時間應該充足。更重要的是,針對污染物的提標應該有成熟的治理措施,讓企業投入資金合理且可以完成。


比如VOCs,目前還沒有一種特別成熟的治理措施,且VOCs也沒有國標的分析方法。


還有些建設年代比較久遠的企業,也許經改造也不能達標,或者根本就不具備提標改造的條件。拿石化行業的現有企業為例。


我國石油石化企業建設年代差異大,引進技術多種多樣,生產同樣產品的裝置產生的污染物種類和數量都有一定的差異。


污染物特別排放限值要求嚴格,可能污染處理裝置去除效率于分之幾的偏差就造成不能穩定達標。老裝置區在建設時預留的空間就較小,而且已經經過幾次標準升級改造,很多沒有補充裝置建設的空間,全部拆除重建會造成巨大的資金浪費,而且單位投資新增污染物減排量幾乎可以忽略不計,這類企業何去何從需要政府進行引導。


此外,很多石油石化企業污染治理設施建設周期長,難以和企業維修周期相匹配,污染治理設施的建設可能會影響部分裝置的正常運行,從而可能對該裝置產品的下游用戶造成影響[11]。


05 特別排放限值實施的意義


執行嚴格的標準,意味著資金的投入。“十二五期間,重點區域大氣污染防治工作將包含二氧化硫治理、油氣回收、黃標車淘汰、揚塵綜合整治、能力建設等8 類重點工程項目,投資需求約3500 億元”。


巨額的投入,有時候需要政府的補貼。此國家發改委在2011 年11 月底增設脫硝電價和提高上網電價,幫助緩解電力行業的資金壓力。


《證券日報》也曾報道:“執行特別排放限值增加企業治污成本是必然的,脫硫、脫硝、脫汞裝置的技改、運營都需要投入,企業環保費用的增加,或將由企業自負和國家補貼相結合的方式來分擔。”盤雨宏如是認為。“不過,長期看,最終仍會是由消費者買單”[12]。


是的,要由消費者買單。但是,執行特別排放限值,對調整產業結構是有推動作用的。


中國工程院院士、清華大學環境科學與工程研究院郝吉明認為,采取嚴控措施,在短期內可能會對經濟增長產生影響,但有助于促進經濟發展方式的綠色轉型,推動相關行業污染防治水平升級和產業結構調整。


執行特別排放限值,主要針對區域性、流域性的污染問題。


比如環保部第1個特別排放限值的執行,針對太湖流域;環保部2013年公告執行的大氣污染物特別排放限值,都是針對城市群;津京冀污染物傳輸通道城市也是區域性聯防聯控。


因此,污染物特別排放限值不是一個普遍適用的標準。對于省級人民政府來說,決定是否在特定區域執行特別排放限值時,一定要慎重、科學評估。


廣東省地方標準《鍋爐大氣污染物排放標準(征求意見稿)》修訂的時候,其中特別排放限值的執行,規定了“地級市”人民政府就可以決定執行。


本人認為此舉不妥,畢竟一個地級市的范圍還是偏小,即使該市執行了特別排放限值,未必對該市的環境空氣質量改善會有多么明顯的效果,因為大氣是流動的,此舉阻擋不了外來輸入的污染。


因此,有權規定執行特別排放限值的部門應該級省級以上,且需要考慮區域性、流域性的情況。


轉自:北極星大氣網


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