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環境產業低價中標頑疾怎么治? 與搶占市場、惡性競爭和市場監管不到位有關

環境產業低價中標頑疾怎么治? 與搶占市場、惡性競爭和市場監管不到位有關

發布日期:2018-08-02 作者: 點擊:

摘要:低價中標項目一經曝出,行業一方面認為是企業的錯,另一方面抱怨現在的招投標機制。實際上,公眾往往忽略了環保項目中重要的一方——地方政府,環保低價中標項目大多是在企業和政府雙方作用下完成的。


近年來,我國一直大力發展節能環保產業,尤其在污染防治攻堅戰中,環保產業更是大有可為,但低價中標頑疾卻一直存在,水務、垃圾焚燒等領域頻頻出現此類項目,導致行業收益率明顯下滑。


不久前,安徽省滁州經開區市容提升社會化服務項目的開標結果,讓業內再次大跌眼鏡,最后的中標價僅為項目招標預算的50%,即所謂的腰斬價中標。隨著近兩年環衛市場化風起云涌,越來越多的經營主體進入環衛行業,市場競爭的白熱化提前到來,低價中標趨勢也蔓延至此。


低價中標問題的產生,不僅僅是有的企業搶占市場、惡性競爭所致,與政府和市場監管的不到位也有很大關系。那么,企業、政府和招投標制度方面,有哪些因素導致低價中標?應該如何遏制低價中標問題?本報記者為此進行深入采訪和梳理。


中標價斷崖式跌落


偏離實際成本的惡性不規范競爭所致,損害行業整體利益


前幾年,環保行業發展勢頭很猛,加之環保類PPP項目不斷走熱,彼時,無論是行業內專注于某一細分領域的企業,還是外行企業,紛紛盯上這塊蛋糕,開疆辟土,擴展業務,想在環保市場獲得穩定收益。


“在一些環保項目的招標中,有不少建筑工程類的企業參與進來,一方面說明建筑企業施工單位很看好環保行業,另一方面,有的企業低價中標后只重視工程的建設,忽略了工程的設計及環保技術的應用。”首創股份總經理楊斌曾介紹說。


有垃圾焚燒處理企業負責人對此表示擔憂,大量企業看到環保行業的商機后,一擁而入,導致市場出現了太過分散、碎片化的情況。以垃圾處理領域為例,最初只有五六家企業投資,現在變成一百多家,但不少企業此前都不是專業做環保的,只為拿項目。


的確,隨著行業競爭加劇,一些細分領域如垃圾焚燒、水務等,正在從藍海變為紅海。2015年時,垃圾焚燒行業中標價從160元/噸猛降到18元/噸。同時,污水處理領域最低中標價也呈現斷崖式跌落。同年12月安徽安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費震驚業界。


記者了解到,這些價格明顯低于行業成本價。中國人民大學的研究顯示,選取全國227座污水處理廠為樣本,對其進行建設和運營在內的治理全成本估算,單位治理全成本在1.01元/m3~6.97元/m3。同樣,據業內人士測算,按照正常環保達標要求,公認比較合理的垃圾焚燒處理服務費報價應在60元/噸~80元/噸之間。


這些價格都要顯著高于近年來低價中標項目的報價,而這些偏離實際成本的惡性不規范競爭,已經造成環保行業平均收益率下滑明顯。


據全國工商聯環境商會統計,目前燃煤電廠煙氣特許經營項目投資內部收益從12%下降至8%左右;水務項目從8%下降至4%~5%之間,僅與5年期的銀行貸款基準利率持平;垃圾焚燒發電項目從12%下降至5%~8%之間。


不少行業專家和企業家認為,部分企業不計后果、競相降價的跑馬圈地行為,已經嚴重損害了環保行業的整體利益。


哪些地方政府選擇了低價?


我國目前的招投標評審打分機制為綜合打分,價格分占60%,選擇價格最低的企業,風險最低,不會犯錯;一些地方缺乏責任感和咨詢能力,地方財政也是重要限制因素


此前,低價中標項目一經曝出,行業在追其原因時,一方面認為是企業的錯,另一方面抱怨現在的招投標機制。實際上,原因并不限于此。


公眾往往忽略了環保項目中重要的一方——地方政府,環保低價中標項目大多是在企業和政府雙方作用下完成的。所以,換個角度梳理,哪些地方政府選擇了低價中標?


記者統計發現,江蘇、浙江和安徽等地近年來出現低價中標項目較多,特別是安徽省,不僅有近來的滁州經開區市容提升社會化服務項目,還包括早期的安徽安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目等。這些項目此前都被業界認為是相對優質的項目,但卻以低價中標而“聞名”。


為什么會形成這樣的局面?國信招標集團國際業務中心高級顧問陸通分析認為,一方面某些地方政府的工作人員害怕承擔責任,按照目前的招投標規定選擇價格最低的企業,風險最低,不會犯錯。另一方面,一些地方政府在招標標書編寫時,可能存在錯誤的引導,比如按照目前我國的打分制容易造成低價中標項目形成。


“一般來說,我國目前的招投標評審打分機制為綜合打分,其中價格分占60%,技術分占30%~35%,商務分占5%~10%。技術稍差的企業只要價格夠低,最終的評審分數可能也會較高。雖然招投標法明確規定低于成本的報價需要另算,但環保項目中特別是環境服務類項目,其成本價很難評估。”他說,因此投標企業會優先考慮低價因素。


觀韜中茂律師事務所合伙人陳國強則認為,這與地方政府的招標能力有很大關系,現在不少地方政府缺乏編寫招標文件的專業能力,也沒有形成開展專業咨詢的習慣。“地方政府應通過加強技術咨詢,通過與專業咨詢機構溝通,來不斷提高自身能力。”


河北先河環保董事長李玉國表示,低價中標既有企業因素,也有地方政府特別是縣級、鄉鎮級政府因認識不足或資金短缺,有意而為。“誰便宜用誰,不看長期效果。”


對此,環境商會的調查曾直接地指出,某些地方政府存在低價中標導向。一些三四線城市的地方政府,在本地財政收入緊縮、負債高及償債能力低的條件下,更傾向于將低價作為首要考慮因素,而忽視項目公司的環境技術、運營維護及合理收益等長期穩定因素。例如,此前的安徽蚌埠垃圾焚燒項目招標方沒有采用行業內使用較多的綜合評標法,最終選擇了“最低價中標”的方法確定了中標企業。


同時,環保項目評標專家組構成不夠科學合理,工程經濟專家占比多,而環境技術專家數量少,無法體現環保企業的技術、質量、運營管理等專業優勢。


能否遏制低價中標?


PPP模式和行業規范在發揮改善作用,應加嚴追責形成威懾,加強信息公開和公眾開放,保障行業更好地發展


前幾年環保市場大爆發,低價中標現象頻現,2017年以來,這一趨勢已經有所扭轉。


陳國強認為,PPP項目得到規范是一大原因。前幾年的環保類PPP項目中,投標方基本由建筑工程或機械制造類企業牽頭與環保企業組成聯合體,且環境服務公司處于從屬地位,話語權和定價權不高,使環保項目全生命周期管理運營風險加大。


去年11月起,為了規范PPP市場發展,給過熱的PPP降溫,財政部主導對總投資17萬億元的萬余個PPP進行集中清理。“規范的PPP項目門檻較高,地方政府在選擇合作方時,考慮到長期合作會比較謹慎,在資格預審中也對企業有較高要求,中小企業惡性競爭的情況將大大減少。”他說。


另一項政策也正在對垃圾焚燒處理行業形成正向推動,這一低價中標的“重災”行業,在去年生態環境部掀起“裝、樹、聯”風暴后,得到明顯改善。


上述垃圾焚燒處理企業負責人介紹說,以“裝、樹、聯”為抓手,垃圾焚燒處理行業正在經歷逐漸規范的過程。現在已經明顯感受到一些小、散企業正在把未來的收益變現,有退出趨勢了。


“下一步,如果生態環境部再出臺‘裝、樹、聯’相關配套政策,比如達不到要求就取消電價補貼,將進一步清退僅依靠補貼生存的企業。同時,應加嚴追責形成威懾,加強信息公開和公眾開放,保障行業更好地發展。”他建議。


陳國強也認為,垃圾焚燒行業的低價狀況因為公眾的關注得到改善,現在在公眾的重視和環保督察下,行業企業已經不太敢報低價了。他同時表示,隨著不少環保技術國產化,行業成本普遍降低,客觀上看,低價中標并不是壞事。比如前幾年杭鋼的低價中標,企業可以通過上下游產業鏈的結合和技術創新實現低價。


全國工商聯環境商會首席專家駱建華贊同這一說法,他認為,在做好監管的情況下,通過技術創新等正常手段積極地進行低價競標,實際上會促進整個行業的進步和發展。


據陸通介紹,美國、歐盟等發達國家和地區在招投標時,不是采用打分機制,而是經過綜合評定后再選擇最低價。即先看企業的商務能力,再看技術,在這些合格的基礎上取最低價者。如果以上重要條款中有一項不合格就廢標,企業將失去競爭機會。


去年10月1日起,財政部87號文《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》正式實施,要求有可能影響產品質量或者不能誠信履約的報價提供說明或證明其合理性,對最低價中標的現象帶來遏制。


我們期待招投標機制的不斷完善,更希望招投標的相關方,無論企業還是地方政府,都能杜絕惡意低價的行為。


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