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數據觀察報告之河道水環境治理PPP

數據觀察報告之河道水環境治理PPP

發布日期:2018-08-02 作者: 點擊:

一、河道水環境治理概念


河道水環境是一個以河道水域為中心,包容河道周邊環境的特定區域,由三部分組成:河水環境、河岸環境、河道周邊環境。河道水環境治理是一個系統性的綜合治理,涉及到防洪排澇、交通航運、景觀綠化、水質治理、截污納管、慢行系統和旅游開發等多個系統,同時,治理過程中需要多部門的共同管理和監督,只有有效結合建設者、管理者、監督者才能實現河道水環境治理的長效。


隨著經濟社會的快速發展,我國生態環境保護問題日益凸顯,河道水環境污染即是其中之一,加強河道水環境治理成為當務之急。2015年4月16日國務院印發《水污染防治行動計劃》(“水十條”),開啟史上最嚴格水環境管理制度;2016年年底,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》,2018年1月出臺“湖長制”,啟動“河湖雙治”模式。國家對河道水環境的監管、保護和治理力度逐步升級,治理的催化作用將逐步開始生效。


二、河道水環境治理模式發展


河道水環境“反復治理、反復污染”的問題越來越凸顯,傳統河道水環境治理模式和技術體系根本無法系統性和持續性地解決,在此背景下,河道水環境治理模式由傳統治理模式逐漸向綜合治理治理模式轉變。


(一)傳統模式


傳統的河道水環境治理模式主要為單一治理模式,以解決點源污染為主導,重點解決防洪除澇與水資源短缺問題。治理項目以實施水利工程為主,長期對河道水環境整體的改善無實質性作用。


(二)綜合治理模式


河道水環境綜合治理模式注重治理與開發并重,防洪抗旱并舉,強調綜合治理。項目內容涉及防洪排澇、截污治污、生態修復、后期運營等多項子工程,呈現網狀治理模式,實現系統化根治。


河道水環境綜合治理模式與傳統的治理模式相比較,治理思想、治理目標、項目內容、治理標準、資金籌集都實現了全新改進,解決了河道水環境治理中存在治理與開發、短期與長期、社會與經濟效益相互脫節的問題,為實現良性河道水環境治理找到了出路。


三、河道水環境治理PPP適用性分析


(一)政策導向


2015年4月9日財政部環境保護部印發《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建[2015]90號),意見提出在水污染防治領域大力推廣PPP模式,完善投融資環境,引導社會資本積極參與、加大投入,提升水污染治理能力。2015年4月16日“水十條”出臺,強調強力監管并啟動嚴格問責制,促進多元融資,引導社會資本投入。河道水環境治理逐漸開啟“鐵腕”治理模式,運用PPP模式成為常態化。


(二)“兩污”強制執行


2017年7月1日財政部住建部農業部環保部四部委聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號),通知提出“符合全面實施PPP模式條件的各污水、垃圾處理項目,政府參與的途徑限于PPP模式”。而污水處理是河道水環境治理的關鍵環節,在此政策背景下,推行河道水環境治理PPP模式的必要性毋庸置疑。


(三)領域契合


PPP適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施領域,在具體領域分類中,與河道水環境治理領域相關的水利、資源環境和生態保護等領域包括在內。因此,河道水環境治理是城市基礎設施建設項目,且屬于公共服務領域,隸屬于水利、資源環境和生態保護等領域,符合PPP項目使用范圍,適用于PPP模式,河道水環境治理發展PPP模式成為必然之舉。


四、河道水環境治理PPP中心庫項目數據分析


河道水環境治理PPP項目已經發展到一定規模,截止2018年7月,財政部入庫PPP項目總計7595個,其中水利建設與生態建設和環境保護類項目951個,占全部入庫項目總數的12.52%,河道水環境治理項目還涉及市政工程、城鎮綜合開發等行業,河道水環境治理PPP項目已具有代表性,進行河道水環境治理PPP項目數據分析,對推動PPP項目行業細化發展有一定意義。


本報告數據說明:


本報告數據均來自于財政部PPP中心項目庫,有效數據共計131個(按照關鍵字“水環境”搜索篩選結果)。


(一)項目所屬領域


從統計的數據可看出,河道水環境治理PPP項目所屬行業領域主要四個,分別為:生態建設和環境保護、市政工程、水利建設、城鎮綜合開發。其中,生態建設和環境保護領域的項目數量最多,數量達到94個,占比71.76%;其次是市政工程領域,24個,占比18.32%;再次是水利建設領域,12個,占比9.16%;最后涉及城鎮綜合開發領域的項目只有1個。從領域分布情況可看出,河道水環境治理項目還是以環保類為主,說明項目初始效益為社會效益,但在項目實施的過程中經濟效益與社會效益矛盾問題突出,一定程度上削弱了河道水環境治理效用。


(二)項目所處階段


河道水環境治理PPP項目在準備階段、采購階段、執行階段項目數量分別為:16、24、91。2018年5月我國PPP項目平均落地率為49.25%,而河道水環境治理PPP項目執行階段占比達到69.47%,顯著高于平均落地水平。究其原因,國家全方位推動環保產業發展PPP模式,河道水環境綜合治理與PPP模式契合度高。


(三)項目回報機制


河道水環境治理PPP項目回報機制主要集中于政府付費與可行性缺口補助,使用者付費項目極少,占比只有1.53%。兩者占比高的原因:河道水環境屬于公共服務領域,更適合采用政府付費與可行性缺口補助。但使用者付費項目過低也說明重建造輕運營的問題突出,社會資本的投入缺乏后期運營、后續管理等軟性服務投入合作。


(四)項目運作方式


131個河道水環境治理PPP項目,有97個項目運作方式集中于BOT方式,占比高達74.05%。現有的河道水環境治理PPP項目以新建項目居多,截污處理以及生態修復等建設工程為主,因此,更多采用BOT運作方式。


(五)項目投資金額


從上圖可知,河道水環境治理類PPP項目投入金額偏大,5億元至20億元項目占比最多,甚至還存有30億元以上項目。傳統的河道水環境治理采取單一治理模式,項目投資規模小;而目前綜合治理模式更多采取整體打包治理模式,建設子工程多,采購任務重,項目投資資金需求加大。


(六)項目地區分布


在區域分布上,河道水環境治理PPP國家示范項目的地域性分布特征明顯。安徽、河南、貴州、北京、四川五個省份的河道水環境治理類PPP項目數量達63個,占比達到48.09,投資額為1256.60億元,占比達到55.62%。此外,還有諸多省市未有河道水環境治理類PPP項目,如天津、青海、西藏等。


(七)項目發起時間


河道水環境治理PPP項目數量從2014年到2017年整體趨勢是上升的,如趨勢線所示(虛線),但2016年至2017年出現降低。總的來說,河道水環境治理PPP項目還是處于一個較快的發展水平。


(八)項目合作期限


從統計數據來看,河道水環境治理類PPP項目合作期限類中10至15年數量最多,占比達到35.88%,30年以上的只有3個。合作期限設置短的原因可能有兩點:第一為保證項目合作期內的風險可控,PPP項目合作期限不應設置過長;第二期限過長,易出現新技術無法替代舊技術的窘狀。


(九)項目采購社會資本方式


從上圖可知,河道水環境治理PPP項目的采購社會資本方式以公開招標為主,項目數達到90個,其次是競爭性磋商方式,有37個,兩類采購方式占比高達96.95%,競爭性談判與單一來源采購項目分別只有1個和2個。實際上,河道水環境治理項目通常具有內容復雜、邊界不清晰的特點,競爭性磋商更適合。


綜上所述,目前財政部入庫河道水環境治理PPP項目共131個,總投資額達到2259.18億元,其中,國家示范項目44個,投資額為842.93億元。在數據分析過程中有以下幾個特點較為顯著:第一,項目回報方式以政府付費為主;第二,項目運作模式以BOT占主導;第三,項目投資額普遍較大;第四,項目整體合作期限偏短,以10-15年期限為主;第五,項目采購社會資本方式以公開招標為主。


五、河道水環境治理PPP項目存在的問題與發展建議


(一)存在的問題


通過上文簡單的數據分析,可發現我國河道水環境治理PPP項目從2014年以來得到快速發展,同時,也反映了治理過程中存在的相關問題,主要有以下幾點:


1、PPP模式需大力推廣


從上文數據分析部分可知,河道水環境治理PPP項目數量整體趨勢是上升的,說明河道水環境治理PPP項目處于較快的發展水平,但項目數量還有待提升,PPP模式在河道水環境治理領域的推廣有待進一步加強。河道水環境治理PPP項目偏少的原因有兩點,第一,河道水環境治理PPP項目難度高,河道水環境治理是一項系統性強,復雜性高的項目,對社會資本的要求比一般項目偏高,對治理專業技術與能力也有更高的要求。第二,河道水環境治理PPP項目融資難問題,多元化的融資渠道存有不暢,因為此類項目一般具有投入大、生產周期長、回報率低的問題,外加融資能力有限,融資、擔保等都具有一定困難,極大降低社會資本參與的積極性。


2、采購方式有待優化


從數據分析部分可知,處于執行階段的91個河道水環境治理項目的采購社會資本方式主要采用公開招標和競爭性磋商兩種方式,公開招標項目數達到53個,占比58.24%,競爭性磋商項目有35個,且公開招標項目是競爭性磋商項目的1.51倍。公開招標和競爭性磋商兩種方式選擇的標準一般為項目邊界是否清晰,邊界清晰的項目才適用于公開招標方式。其實,河道水環境治理項目通常具有內容復雜、邊界不清晰的特點,競爭性磋商更適合,因此,更適合采用競爭性磋商的方式進行。但從數據分析部分知目前河道水環境治理項目更多采用公開招標的方式,與實際需求存在脫離,采購社會資本方式有待進一步優化,在選擇PPP項目的采購方式時還應主要考慮采用競爭性磋商的采購方式。


3、“重建設、輕運營”問題凸顯


河道水環境治理PPP項目“重建設、輕運營”問題凸顯可從上文的三個分析點體現,第一,中標社會資本方,河道水環境治理PPP項目中標企業最多的為:傳統的水務集團、傳統的央企建設集團、聯合體,具有專業運營能力的企業中標的數量少之又少。第二,項目合作期限,整體合作期限偏短,以10-15年期限為主,期限設置短可能從時效性角度考慮,避免違約風險以及技術風險等。但也說明項目運營階段偏短,河道水環境治理項目具有投資規模大、回報周期長的特征,合作期限更適合長期限,應注重后期運營。第三,項目回報機制,數據分析部分可知使用者付費項目極少,占比只有1.53%,說明重建造輕運營的問題突出,社會資本的投入缺乏后期運營、后續管理等軟性服務投入合作。


(二)發展建議


針對上文現存的三點問題,本部分給出相關建議:


1、靈活運用融資工具,拓寬融資渠道


針對河道水環境治理PPP模式融資難問題,應積極拓寬融資渠道,持續推動新形勢下PPP融資模式創新。河道水環境治理PPP項目生命周期較長,在項目不階段間應依據項目資產質量的差異,靈活運用各類融資工具,拓寬融資渠道,充分發揮不同融資方式的不同產品優勢,積極構建多元化融資體系。如項目公司組建階段,政府和私人部門按約出資的同時,可吸引各類產業投資基金、保險資金股權產品等直接投資項目股權;項目的建設和運營初期,依舊以銀行項目貸款為主,并借助項目收益債券、PRN、保險債權投資計劃等方式輔助融資;運營穩定期至最終移交階段,可通過ABS、ABN、保險資產支持計劃、公司債、非公開定向債務、中期票據、永續票據、融資租賃等諸多方式靈活地解決項目資金需求。


2、充分考慮項目適用條件,確定采購方式


目前河道水環境治理PPP項目通常具有內容復雜、邊界不清晰的特點,且投資金額巨大,項目實施急促,需要在較短時間內,確定采購需求。因此,將公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種采購方式進行比較,可發現競爭性磋商方式最能滿足河道水環境PPP項目對采購方式的要求。河道水環境PPP項目采用競爭性磋商方式有兩點優勢,第一,可根據項目的需要,在較短時間內完成采購,《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定:從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止最短只需要10日,這可滿足河道水環境治理項目急促需求。第二,可充分協商,確定采購需求,磋商過程中,可根據磋商情況變動采購需求,充分應對河道水環境治理內容復雜,邊界不清晰問題。充分考慮河道水環境治理PPP項目的適用條件,確定采購方式時就應主要考慮競爭性磋商采購方式。


3、短期與長期目標相結合,注重后期運營


從問題分析部分知,當前的河道水環境PPP項目以治理工程為主:重建設輕運營。合理設置河道水環境治理PPP項目合作期限,在此基礎上,注重短期目標和長期目標的結合,首先,根據河道水環境的現狀設置合理的目標,短期目標切忌設置過高,徒增投資成本,致使治理流于形式。其次,注重項目的后期運營,92號文明確提出河道水環境治理過程中的非核心業務作為社會資本方必須承擔的運營義務,提高項目的運營效率。同時,設置合理的績效考核機制,以河道水環境的水質指標為績效考核機制的評價核心,設計“政績評價+付費評價”雙重考評標準,緊扣地方政府和社會資本的利益與責任目標,將河道水環境治理PPP項目的運營風險降低到最低,確保后續現金流的穩定,穩步推進河道水環境長期治理目標,打破“重建設、輕運營”局面。


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